L’héritage positif du programme ontarien de garanties d’emprunts pour les Autochtones

On a beaucoup entendu parler ces quatre dernières années de la mise en œuvre de la Loi sur l’énergie verte de l’Ontario, et des nombreuses versions du programme de TRG (Tarifs de rachats garantis) qui régit le développement de projets énergétiques renouvelable dans la province. Des débats ont eu lieu concernant la nature et les lieux des projets autorisés et la légalité des exigences en matière de contenu national au regard des obligations commerciales internationales du Canada. Il a aussi été difficile de prévoir si des demandes de projet allaient être approuvées et d’évaluer si le gouvernement a atteint les objectifs qu’il s’était fixés avec cette loi.

Malgré tout ce qu’on a pu dire au sujet de la Loi sur l’énergie verte, une chose est claire: le Programme des garanties d’emprunts pour les Autochtones (« PGEA ») est un outil remarquable permettant aux communautés autochtones de participer à l’élaboration de projets sur leurs territoires traditionnels. Pour les communautés intéressées par les énergies renouvelables, le PGEA constitue un rare cas où une politique gouvernementale favorise l’autodétermination économique des Autochtones. Même si l’espoir s’amenuise au sujet d’une nouvelle période de soumission de grands projets de TRG, le bien-fondé du PGEA devrait être maintenu : il s’agit d’un très bon exemple de projet de financement créatif dont les avantages dépassent le cadre du secteur des énergies renouvelables.

Pour mettre les choses en contexte, une garantie est une sorte de caution en vertu de laquelle un tiers accepte de rembourser les paiements d’un prêt si l’emprunteur n’est plus en mesure de le faire. Une garantie gouvernementale est une incitation attrayante pour un prêteur en raison de la stabilité du gouvernement. Dans ces circonstances, un éventuel appel en garantie du gouvernement serait une formalité. Cette diminution du risque associé au remboursement permet à un créancier de prêter de l’argent à un débiteur à un taux d’intérêt plus bas, ce qui offre une meilleure perspective de rendements à l’emprunteur (car l’emprunteur allouera moins d’argent au remboursement de sa dette).

Dans un projet typique, chaque partenaire est responsable de trouver sa propre part du fonds de roulement pour s’assurer qu’il y a un capital suffisant pour construire le projet. Ce fonds de roulement est aussi connu sous le nom de « besoin en capitaux propres ». La collectivité autochtone doit se trouver des capitaux propres en proportion au pourcentage de la participation de la communauté (par exemple, dans des partenariats 50-50, la communauté est responsable de la moitié des besoins en capitaux propres). Les collectivités autochtones doivent d’emprunter cet argent, du moins pour les grands projets de TRG. Dans le cadre du PGEA, une garantie de prêt autochtone est offerte pour soutenir 75 % des besoins en capitaux propres que la communauté autochtone doit trouver.

Il est difficile pour les peuples autochtones de financer ce type fonds de roulement sans garantie de prêt autochtone. Une estimation prudente du rendement du capital investi (« RCI ») pour les projets bénéficiant de contrats TRG se situe généralement entre 9 % et 12 %. Pour les communautés dont l’historique de crédit est soit pauvre ou inexistant (comme c’est plus souvent le cas), la probabilité de pouvoir emprunter les fonds à un taux inférieur au RCI est presque nulle. Dans ce cas, le risque de ne pas recevoir suffisamment de distributions pour effectuer des remboursements de prêts l’emporte sur tout autre avantage qu’une communauté autochtone pourrait réaliser en détenant une participation dans le projet. Ainsi, les garanties d’emprunts pour les Autochtones, qui réduisent considérablement le coût de l’emprunt, peuvent faire en sorte qu’une communauté soit capable (il n’est pas question ici de volonté) d’être un partenaire dans ces projets.

Pour ce qui est des fonds nécessaires à l’élaboration et à la construction d’un projet, nous devons préciser que les capitaux que la communauté autochtone doit lever ne constituent qu’une partie de la somme totale qui serait réellement nécessaire à l’ensemble du projet. Le financement principal du projet fournit la majorité des fonds nécessaires à la construction de celui-ci (entre 70% et 80% des coûts de construction). Une garantie d’emprunt autochtone ne soutient donc qu’une partie du financement global nécessaire. Le fait que le financement principal de la construction provient d’un prêteur différent signifie que la province vient à limiter sa propre responsabilité. Cela veut également dire qu’une autre partie, sans doute plus rigoureuse (c’est-à-dire le prêteur qui fournit le financement de la construction principale) doit évaluer si le projet mérite un financement. La province doit passer en revue une quantité importante d’information sur le projet afin d’accorder une garantie de prêt autochtone. Bien souvent, elle ne fait cet examen que lorsque le projet a d’abord obtenu le financement principal de la construction. Les contribuables seront rassurés de savoir que seuls les projets pleinement réalisés et qui ont résisté aux examens minutieux du prêteur principal et de la province reçoivent des garanties de prêts autochtones.

Le PGEA incarne un changement salutaire parce qu’il constitue une politique d’inclusion active et qu’il reconnaît que la croissance de l’Ontario ne doit pas se faire au détriment des moyens de subsistance de ses Premières Nations. De nombreuses communautés autochtones anticipent l’annonce (tant attendue) de la prochaine période de soumission de grands projets de TRG de l’Office de l’électricité de l’Ontario, maintenant qu’ils sont plus familiers avec les rendements offerts par les microprojets et les petits projets de TRG. Que l’annonce concernant les grands projets de TRG se concrétise ou non, les communautés autochtones désirant faire progresser les initiatives de développement économique de leurs territoires traditionnels ne devraient pas perdre de vue l’héritage du PGEA. Les garanties gouvernementales et les autres mécanismes créatifs de financement qui avantagent les Premières Nations ne devraient certainement pas se limiter au secteur des énergies renouvelables.

par Oliver MacLaren