CVR@1: Des paroles en l’air? Transformer l’appui à la DDPA en actions

Le Canada, qui était un des derniers pays n’ayant toujours pas adopté la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones (DDPA), a choisi sortir de son isolement sur la scène internationale le 9 mai. Ottawa a finalement annoncé avec enthousiasme qu’il approuverait et mettrait en œuvre la DDPA. Pendant ce temps, les médias canadiens ont continué de traiter d’autres réalités auxquelles font actuellement face les communautés autochtones, comme :

• Le taux de suicide élevé
• Le manque d’infrastructures de base
• L’accès difficile à l’eau potable
• Les enquêtes sur les femmes autochtones assassinées et disparues
• Les rapports sur le racisme vécu dans le système de santé
• Les disparités socioéconomiques entre les peuples autochtones et non autochtones
• Les efforts pour remédier aux différences persistantes entre le financement de programmes pour les enfants autochtones et les enfants non autochtones

Face à ces réalités, l’adoption de la DDPA par le Canada peut-elle vraiment faire une différence ? Si oui, comment pourrons-nous le savoir?

Un soutien à la DDPA qui fait boule de neige

Cette semaine, les Nations Unies ont éclaté de joie lorsque le Canada a finalement entériné l’accord international qui reconnait les droits des peuples autochtones. Carolyn Bennett, ministre des Droits autochtones et des Affaires du Nord du Canada, a déclaré: « En adoptant et en mettant en œuvre la Déclaration, nous donnons vie à l’article 35 que nous reconnaissons comme un ensemble complet de droits pour les peuples autochtones au Canada ». Ce faisant, elle lie manifestement l’adoption de la DDPA aux garanties constitutionnelles fondamentales des droits des Autochtones canadiens. Elle a ajouté à l’Instance permanente des Nations Unies sur les questions autochtones : « Nous ne visons rien de moins que l’adoption et l’application de la Déclaration, conformément à la Constitution canadienne ». C’est une bonne nouvelle, compte tenu du refus du Canada de signer la Déclaration des Nations Unies lors de son adoption par les Nations Unies en 2007, et de sa déclaration partielle de soutien de 2012 selon laquelle la DDPA n’était qu’un « document d’aspirations » non juridiquement contraignant.

Cette annonce du Canada est le tout dernier ajout à un nombre sans cesse croissant de promesses d’appui à la DDPA. Il s’agit aussi de la plus récente promesse d’appui énoncée dans des termes ambigus laissant subtilement entendre que le droit canadien pourrait empêcher le respect de la DDPA.

En juillet 2015, le gouvernement nouvellement élu de l’Alberta est devenu la première instance du Canada à s’engager publiquement à mettre en œuvre la DDPA, promettant de le faire « tout en respectant notre constitution et le droit albertain ». Même le secteur privé s’est réjoui de ce soutien à la DDPA. Le lendemain de l’annonce historique du Canada à l’ONU, l’Association canadienne des producteurs pétroliers (ACPP) a répondu avec son propre exposé de positions, affirmant : « L’ACPP appuie la DDPA à titre de cadre pour la réconciliation au Canada. Nous soutenons la mise en œuvre de ses principes de manière conforme à la constitution et au droit canadien ».

Les discours émouvants en appui aux principes de la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones sont une étape importante dans le processus d’examen des questions complexes relatives aux droits des peuples autochtones au Canada. Ils constituent aussi une réponse positive à la Commission de vérité et réconciliation (CVR). Le rapport final de la CVR énonce que le premier principe pour guérir les effets des pensionnats autochtones est « l’utilisation de la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones comme cadre pour la réconciliation à tous les niveaux et dans tous les secteurs de la société canadienne ».

À moins que ces mots ne soient suivis par des actions concrètes, les belles paroles de soutien à la DDPA risquent bien de s’envoler lorsque nous serons confrontés aux problèmes récurrents auxquels font face les communautés autochtones canadiennes comme la pauvreté, les disparités socioéconomiques et la dégradation environnementale de leurs terres.

Des paroles en l’air?

Notons que les engagements pris cette semaine par le gouvernement fédéral et l’ACPP, de même que la promesse de l’Alberta de mettre en œuvre la DDPA, incluent tous l’idée que cela sera fait « conformément à la constitution et au droit canadien ».

Les réserves émises offrent deux portes de sortie. Elles pourraient d’abord être interprétées comme signifiant que le droit canadien est déjà conforme à la DDPA et que cela suffit. Sinon, on pourrait en déduire que la mise en œuvre de la DDPA se fera dans les limites du possible ou du « légal » au Canada, sous prétexte qu’il y aurait un conflit intrinsèque entre la DDPA et le droit et la constitution du Canada. Ces deux points posent problème.

La ministre Bennett a raison de calmer les craintes en disant que les principes que le Canada adopte par le biais de la DDPA, tel que le « consentement préalable, libre et éclairé» ne sont pas « nouveaux » ou si inconnus ici. Comme je l’ai écrit dans la plus récente édition du Northern Public Affairs, l’histoire politique et juridique du Canada démontre une adhésion de longue date au principe selon lequel le consentement des autochtones peut être nécessaire avant de s’approprier des terres ou des ressources autochtones. Dans l’arrêt Tsilhqot’in, la Cour a récemment élaboré au sujet des tests s’appliquant au principe du consentement des peuples autochtones et a décidé que les Tsilhqot’ins conserveraient leurs terres et leurs autres droits en Colombie-Britannique. Bien qu’elle n’a pas référé expressément à la DDPA dans son jugement, la Cour a néanmoins souligné que le « consentement » est l’élément central pour déterminer ce que la Couronne peut et ne peut faire une fois que le titre et les droits autochtones ont été démontrés.

Dans le contexte canadien, il convient de considérer les principes de la DDPA et les principes de droit autochtone canadien et comme des outils complémentaires d’interprétation. La DDPA et les jugements de la Cour suprême du Canada en matière de droit autochtone sont des branches distinctes poussant côte à côte sur l’arbre du droit canadien. Le droit, après tout, est loin d’être statique; il s’agit d’un processus évolutif, croissant, organique au travers duquel notre société décide de nos normes et valeurs collectives. La DDPA fait maintenant partie intégrante de nos normes collectives, et il est inutile d’aller à l’encontre de ce principe.

Transformer ces belles paroles en action

Le véritable test qui permettra de mieux comprendre les réserves émises par la ministre Bennett (de même que par l’ACPP et l’Alberta) est la mise en œuvre concrète de la DDPA à laquelle le Canada a pleinement adhéré. Les applaudissements à l’ONU en réponse au changement de position du Canada sur la DDPA ont eu lieu au moment même où nous avons appris des nouvelles soulevant des questions trop familières pour les communautés autochtones canadiennes : taux de suicide élevés, infrastructures de réserve en ruine et disparités socioéconomiques croissantes entre autochtones et non autochtones (comme mentionné au début de cet article). Cela se produit également dans un contexte où d’autres communautés autochtones réussissent à protéger leurs terres, leurs ressources et l’avenir de leurs enfants.

Comme l’indique le rapport final de la CVR, un autre principe clé pour aborder les questions touchant la rupture du lien entre le Canada et les peuples autochtones est que « la réconciliation doit créer une société plus équitable et inclusive en comblant les écarts sociaux et économiques qui existent entre les Autochtones et les Canadiens non autochtones ». En effet, la DDPA contient un large éventail d’engagements comme l’amélioration des conditions économiques et sociales, la jouissance du « meilleur état possible de santé physique et mentale » ainsi que le droit à réparation en cas de discrimination. Les engagements oraux ambitieux du Canada envers la mise en œuvre de la DDPA doivent être accompagnés d’actions concrètes concernant les sujets suivants.

La question déterminante : le contrôle des terres et des ressources

Le test décisif pour évaluer si l’adoption de la DDPA aura un impact significatif sur le bien-être des communautés autochtones est de voir ce qui adviendra du contrôle des terres et des ressources. En effet, les liens entre la terre, l’abondance des ressources et le bien-être qui en découle se retrouvent au cœur des cultures autochtones et de la relation qui existe entre le Canada et les peuples autochtones.

Christi Belcourt, une artiste renommée et militante Michif (Métis), a récemment réagi vivement aux promesses de « réconciliation » autochtone prononcées au Canada à la suite du rapport de la CVR. S’adressant à Ryan McMahon, comédien et écrivain Anishinaabe sur le balado Red Man Laughing, Christi dit [traduction] :

Je ne sais même pas si la réconciliation est possible parce que nous vivons dans ce pays qui n’est que des terres volées. Nous n’avons pas de terre – la santé et le bien-être de nos peuples et de nos nations dépendent de notre lien avec la terre. (…) Tout le monde parle de réconciliation partout, mais personne ne parle de nous rendre nos terres. Au lieu de cela, les résultats des pensionnats, les effets multigénérationnels, l’extrême pauvreté sont tous dus à notre dépossession de nos terres.

La solution est assez évidente – elle doit inclure la terre. C’est comme si un homme vient prendre mon camion et que je le vois ensuite partout dans la ville en train de se promener avec mon camion volé. Il me voit marcher dans mes mocassins abimés et troués, il saute hors de son camion et dit, « Hé, c’est tellement agréable de te revoir, notre amitié me manque. » Et puis il me serre la main et me dit: « On va probablement se recroiser et on pourrait peut-être aller prendre un café », et il remonte ensuite dans mon camion et repart. C’est vraiment difficile pour moi de considérer cet homme comme un ami …

Si les Canadiens souhaitent réellement se réconcilier, ils devront aborder « la manière dont cela peut se réaliser » au lieu de parler de tout sauf de la question des terres.

Trois étapes concrètes afin de mettre la DDPA en œuvre

De quelle manière le gouvernement pourrait-il sérieusement négocier au sujet du contrôle des terres dans le contexte de la réconciliation et de la mise en œuvre de la DDPA? Voici quatre de mesures pratiques qui pourraient faire en sorte que les belles paroles prononcées en appui de la DDPA se traduisent en une réelle amélioration du bien-être des communautés autochtones :

• Améliorer les examens environnementaux : Une façon concrète de mettre en œuvre les aspects « préalable » et « éclairé » du consentement qui doit être obtenu des communautés autochtones selon la DDPA serait de mener des examens environnementaux (EE) appropriés. Les EE sont un outil pratique important qui, lorsque faits correctement, peuvent permettre de trouver des solutions aux impacts écologiques et socioéconomiques qu’ont certains projets sur les communautés autochtones. Le gouvernement précédent a dangereusement élagué les lois canadiennes en matière d’environnement en 2012 (voir mon précédent billet ici). Le dernier budget fédéral contenait de nouveaux engagements pour la révision des EE, la Loi sur les pêches et d’autres lois environnementales. Le Canada a déjà commencé à sonder différents groupes à propos de ce qui doit être fait pour réformer le processus d’EE.

Il ne suffit pas rafistoler le processus actuel d’examen environnemental déficient qui a généré incertitude, litiges, dissensions civiles et retards dans les projets. Au contraire, c’est maintenant l’occasion d’élaborer de nouveaux processus fédéraux et provinciaux d’examen environnemental qui respectent les aspects procéduraux et de fond des exigences relatives au consentement libre, préalable et éclairé, et qui assureront aux Canadiens que les projets en développement sont durables et dans l’intérêt de tous.

• Exiger des ententes sur les répercussions et les avantages: Si un projet est acceptable d’un point de vue environnemental et socioéconomique (selon un EE adéquatement mené), la prochaine étape nécessaire afin d’obtenir un consentement libre, préalable et éclairé consiste à exiger la négociation d’ententes sur les répercussions et les avantages (ERA) entre les promoteurs et les communautés autochtones. Des ERA sont souvent obligatoires pour les grands projets dans plusieurs accords récents sur les revendications territoriales au Nord canadien. Toutefois, ces ententes ne sont pas monnaie courante dans le reste du pays.

Des ERA bien négociées permettent de s’assurer que le contenu de la DDPA soit respecté :

• Garanties relatives à la protection de l’environnement et l’évaluation de l’environnement
• Compensation financière pour la perte de l’usage de terres traditionnelles
• Participation aux projets comme moyen de développement économique
• Occasions d’emploi et de contrats, formation de la main-d’œuvre
• Soutien social et culturel
• Mécanismes efficaces de règlement des différends
• Autres avantages pour les communautés autochtones

Exiger ce type d’ententes est un moyen de concrétiser l’engagement du Canada envers les principes de la DDPA en matière de protection des terres autochtones, d’indemnisation pour l’exploitation des terres et des ressources et d’amélioration des conditions économiques et sociales.

• Établir des exigences en matière de partage de redevances et de taxes : L’un des principaux indicateurs de la santé sociale des communautés autochtones est leur capacité de participer et de tirer profit du développement de leurs terres traditionnelles. Un des facteurs contribuant à la disparité croissante entre les communautés autochtones au Canada est la capacité de certains gouvernements autochtones à tirer parti du développement des ressources, par le biais de redevances et de taxes, à l’instar des autres paliers de gouvernement. La mise en œuvre des exigences en matière de partage des redevances et de taxes avec les groupes autochtones constituerait une façon concrète pour le gouvernement fédéral et les provinces de respecter les principes de la DDPA. Cela permettrait aussi de reconnaitre le droit des Autochtones de contrôler leurs terres et leurs ressources et d’en tirer un avantage. Le partage des ressources et des taxes permettrait aux communautés autochtones de disposer des ressources nécessaires afin de fournir des infrastructures adéquates, des soins et d’autres ressources sociales et culturelles à leurs membres.

• Renouveler les traités : Comme l’écrit mon collègue Bob Rae ici, l’écart socioéconomique se creuse entre les communautés autochtones signataires d’accords récents sur les revendications territoriales et les communautés assujetties à de vieux traités. Un bon exemple de cet écart est la situation actuelle des Cris vivant sur les rives ontariennes et québécoises de la Baie-James. Comme le rapporte cette nouvelle, il y a une différence frappante entre la crise sociale actuelle que vivent les Cris d’Attawapiskat situés dans le territoire du Traité nº 9 du côté ontarien de la Baie-James et la situation des Cris du Québec. Quelle est la différence? Les Cris du Québec disposent d’un accord sur les revendications territoriales moderne qui leur confère un contrôle sur leurs terres, leurs ressources, leur santé, leur éducation et leur développement économique. Les Cris de la Baie-James du Québec ont non seulement leur mot à dire sur le développement de leurs terres, mais ils en profitent également. En échange de la construction de barrages hydroélectriques sur leur territoire dans les années 1970 et 1980, ils ont reçu d’importantes compensations financières qu’ils ont investies pour la construction d’infrastructures communautaires et le développement d’entreprises prospères qui emploient aujourd’hui leurs membres.

Ma collègue Nancy Kleer note que « les traités historiques visaient à partager la richesse de la terre et de ses ressources, et non à les abandonner afin d’être placés dans les réserves pour y vivre dans la pauvreté ». Pourtant, les membres d’Attawapiskat vivent dans des conditions sociales épouvantables alors que l’on trouve des mines de diamant en exploitation à proximité.

Afin de satisfaire les exigences de la DDPA, il est impératif d’entamer un processus de renouvellement des traités pour pallier cette inégalité grave et croissante. Un tel processus permettrait aux communautés autochtones des régions régies par des traités historiques numérotés d’avoir elles aussi la même chance de participer aux décisions concernant leurs terres et leurs ressources et d’atteindre le même niveau de santé et de stabilité économique que les communautés autochtones ayant négocié des accords territoriaux modernes, conformément aux principes DDPA. Le renouvellement des traités constitue également une bonne occasion de négocier au sujet des autres éléments mentionnés précédemment.

Ces quatre actions sont le type de mesures auxquelles les communautés autochtones s’attendent afin de savoir si le nouvel engagement enthousiaste du Canada à l’égard de la DDPA équivaut à « des paroles en l’air » ou à un engagement sincère envers un changement structurel dans la relation entre les autochtones et le gouvernement.

Comme Christi Belcourt l’a mentionné : « Si les Canadiens souhaitent réellement se réconcilier, ils devront aborder « la manière dont cela peut se réaliser » au lieu de parler de tout sauf de la question des terres. »

Par Lorraine Land